Опубликовано: “Природа фирмы и «одно окно»/ Научные труды Вольного экономического общества №3/2008 том девяносто пятый. Стр.68-73

Природа фирмы и «одно окно».

На основе подходов работы Р.Коуза «Теория фирмы» рассматриваются проблемы при организации деятельности административных органов по принципу «одного окна». Продемонстрирована неизбежность активной информатизации этого процесса. Показана принципиальная ограниченность возможностей «одного окна» при расширении области его чисто административного  применения.

1. В условиях усложнения организации общества растет количество документов, которые требуются гражданам и юридическим лицам для подтверждения тех или иных фактов, для решения текущих вопросов повседневной жизни. Разумеется, можно (и нужно) ставить вопрос о необходимости части этих документов. Тем более что, некоторые документы, получаемые в одних организациях, представляются в другие органы. Естественно возникает вопрос – почему гражданин должен выступать в качестве «курьера» между двумя государственными организациями. И напрашивается вывод, что при обращении в государственный орган гражданин не должен представлять иной документ кроме как удостоверяющий его личность и набор документов, формируемый самим гражданином (например, договор). А всю остальную информацию, необходимую для принятия решения, государственная организация должна получать у соответствующих госорганов самостоятельно без участия гражданина. И при дальнейшем развитии этой логики граждане, юридические лица по любому вопросу могли бы обращаться в одно единственное место («одно окно») фактически только с заявлением и документами самого лица (разумеется, плюс оплата пошлин и налогов, если такие за желаемое действие предусмотрены). Но такой подход означает, что государство начинает выступать как одна большая «фирма». (По  Р.Г.Коузу «Фирма, таким образом, есть система отношений, возникающих, когда направление ресурсов начинает зависеть от предпринимателя», т.е. при административном, а не рыночном механизме управления) Именно поэтому и представляется интересным взглянуть на вопрос «одного окна» с позиций, предложенных в «Природе фирмы».

2. В своей классической статье «Природа фирмы» Р.Г.Коуз выявляет причины существования фирм (организаций) в условиях рыночного регулирования распределения ресурсов. Постановка вопроса у Р.Г. Коуза - если рыночный механизм все так хорошо регулирует, почему возникают фирмы, организации с нерыночным, административным регулированием. «Основная причина, по которой создание фирмы рентабельно, состоит, как представляется, в том, что, существуют издержки использования ценового механизма». « Мы можем подытожить эти аргументы следующим образом: деятельность рынка предполагает некоторые издержки, и, формируя организации и предоставляя некоей инстанции («предпринимателю») право направлять ресурсы, можно сократить определенные рыночные издержки.»

После ответа этот вопрос задается уже в другом ключе - если административно регулировать дешевле, почему рост размера фирмы  ограничен. «…фирма будет расширяться до тех пор, пока издержки на организацию одной дополнительной трансакции внутри фирмы не сравняются с издержками на осуществление той же трансакции через обмен на открытом рынке или с издержками на организацию ее через другую фирму». Т.е. начиная с некоторого размера дешевле организовать трансакцию рыночным механизмом, что и кладет предел росту фирмы.

Применительно к государственным структурам вторая постановка вопроса представляется более актуальной. Этот подход представляется весьма эффективным для анализа организации работ по принципу «одного окна», возможности и путей реализации этой системы. Фактически Г. Коуз указывает, что, начиная с некоего предела в «большой фирме», издержки организации растут слишком быстро и, соответственно,  организовывать административными методами тот или иной процесс экономически не выгодно.

3. Однако задача «одного окна» – это правильная задача! Поэтому естественно задаться вопросом - какими же методами увеличить размеры «большой фирмы» (государственной организации «одного окна») не нанося экономического ущерба самому государству и (или) по другому организовать систему выдачи необходимых документов. Поищем ответы все в той же статье:

 «При прочих равных условиях фирма будет тем больше, чем

а) меньше издержки организации и чем медленнее растут эти издержки с ростом числа организуемых трансакций;

б) меньше ошибок делает предприниматель и чем медленнее растет число ошибок с умножением организуемых трансакций;

в) больше понижается (или меньше растет) цена предложения факторов производства с ростом размера фирмы».

И еще на эту же тему:

«Изобретения, которые позволяют пространственно сблизить факторы производства, создают тенденцию к увеличению размеров фирмы. Новшества, подобные телефону и телеграфу, сокращающие издержки на преодоление пространства, способствуют увеличению размеров фирмы. Все новшества, которые улучшают технику управления, содействуют увеличению размеров фирмы».

4. Рассмотрим перечисленные выше факторы.

Уменьшение издержек и скорости роста издержек

На первый взгляд представляется, что это самый очевидный путь.  Удешевление процедур (при сохранении качества) позволяет экономить деньги, которые могут быть направлены на решение других задач и ли улучшение процесса. Однако, имеет смысл обратить внимание, что применительно к государственной «большой фирме» указанный фактор может и не быть столь критичным для ограничения роста «фирмы». Государство, как собственник, может принять решение о дальнейшем росте фирмы, несмотря на рост издержек. Такое решение может быть принято в силу, условно говоря, «политической» целесообразности. И это правильно, поскольку, вообще говоря, государство занимается не обеспечением прибыли своих организаций, а выполнением возложенных на него функций. Это замечание справедливо и для другого ценового ограничителя (третий из перечисленных выше).

Уменьшение числа ошибок и скорости роста числа ошибок

Этот фактор, наверное, так же может обсуждаться  на языке издержек (затраты на исправление ошибок и дополнительный контроль). Однако представляется  более интересным анализировать его именно как объективный фактор, который действует даже в условиях «нулевых» затрат. Если, начиная с некоторого размера организации, ошибки становятся неизбежными и при современном уровне науки и техники неустранимыми, то фактор ошибок выступает как действие закона природы (ну, например, в виде закона Мерфи).

Цена предложения факторов роста

Мы уже обсудили иной характер действия стоимостных факторов применительно к организации выполнения государственной функции. Но, если, все-таки, эти стоимостные моменты будут учитываться, а задача организации «одного окна» не будет снята, то возникнет необходимость привлечения организаций – других фирм, которые на основе самоокупаемости обеспечивали бы это «окно». По сути - это путь коммерческих посредников. И это-то уже реализовано и давно. Например, применительно к недвижимости, гражданину достаточно обратиться в одно окно к риелтору, который выполнит за гражданина и все функции «курьера» между организациями и соберет все бумажки по инстанциям.

Пространственное сближение.

Представляется относительно очевидным, что организация единого процесса производства при значительной территориальной разбросанности создает и дополнительные сложности, и обусловливает дополнительные издержки (например, транспортные). Но это справедливо и для рассматриваемого нами вопроса. Более того, один из простейших способов движения к «одному окну» заключается в организации работ по принципу «одной двери». В этом случае все госорганизации связанные технологической цепочкой размещаются в одном здании. И их окна для общения с заявителями уже находятся за «единой дверью». Такой метод достаточно успешно реализуется в небольших городах. В мегаполисе такой подход труднореализуем хотя бы из-за проблем с офисными помещениями.

Улучшение техники управления, средств связи.

Из-за трудностей с размещением всех организаций под одной крышей и за одной дверью именно данное направление представляется наиболее перспективным в случае крупных городов. Сразу же стоит оговорить один нюанс. Разумеется, возможно и в крупном городе организовывать работу по более мелким территориальным единицам и в них сводить организации в одном здании. Однако город характеризуется единством своей хозяйственной жизни. Так, например, в случае недвижимости гражданин может иметь несколько квартир и в разных районах города, или менять квартиру в одном районе на другой. При этом все равно возникнет проблема обращения в разные «одни двери» в разных районах.

5. «Работа над ошибками».

Именно это направление представляется наиболее важным применительно к вопросам «одного окна». Отметим основные средства борьбы  с ошибками.

Регламент. Это довольно распространенный метод, когда в едином документе прописывается «буквально все» включая форму документов и сроки их создания и прохождения. При всей внешней привлекательности такого пути, надо отметить и трудности. Необходимость централизованного создания документа требует времени и обусловливает задержку в реакции при изменениях. Наличие несогласованностей в регламенте приводит к тому, что административная система реально работает лишь благодаря отступлениям от правил. А это в свою очередь создает почву для коррупционных проявлений.

Типовые документы. Путь близкий к идеологии регламента (Все определено и минимум «творчества»). Сохраняются «типовые проблемы» регламентного подхода. Как и в случае регламента имеются трудности в «нетиповых» случаях (они просто не предусмотрены стандартами). Столкновение с нестандартными ситуациями может привести буквально к полной остановке работы. Дело может передаваться из одного подразделения в другое, но решение при этом приниматься не будет. Поэтому организация работ должна предусматривать возможность возникновения нетиповых ситуаций.

Мастер на все руки. В этом случае сотрудник, прошедший хорошую подготовку способен фактически в любой ситуации принять верное решение. Но при этом остаётся без ответа вопросы – где ж найти таких мастеров в нужном количестве и чем привлечь.

Централизованно работать над ошибками проще и дешевле, но реакция медленнее. На местах работа оперативнее, но сложнее управление и труднее набрать необходимое количество сотрудников. К этому добавляется опасность того, что на местах по одинаковым вопросам будет складываться различная практика.

Суммируя, можно выделить два направления совершенствования организации работы по принципу «одного окна»:

- внутреннее

Работа ведется  по принципу «большой фирмы», но минимизируется действие «мешающих» факторов. Для этого снижаются издержки, проводится «работа над ошибками», используются технические, технологические  средства и достижения науки управления.

- внешнее

В этом случае не удается организовать работу одной «большой фирмы». Приходится отказаться от принципа одного окна в рамках одной госорганизации полностью или частично. В этом варианте деятельность осуществляется с участием посредников.